As empresas não precisam recolher contribuição ao Seguro de Acidente de Trabalho (SAT) sobre valores pagos a administradores, trabalhadores autônomos e avulsos no período anterior à Emenda Constitucional 20/1998. Assim decidiu, por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal ao concluir, nesta quinta-feira (12/3), o julgamento conjunto de dois casos que tratavam da mesma controvérsia jurídica: saber se, à luz da redação original do artigo 195, inciso I, da Constituição Federal, a contribuição poderia incidir sobre remunerações que não decorreram de vínculo empregatício.

Prevaleceu o entendimento apresentado nesta quarta (11/3) pelo ministro Alexandre de Moraes, segundo o qual, na redação original do dispositivo constitucional, a contribuição do empregador incidia apenas sobre a folha de salários — conceito tradicionalmente associado às remunerações pagas a empregados vinculados por relação de trabalho formal.

Ficaram vencidos os ministros Gilmar Mendes (relator do outro processo), Flávio Dino, Dias Toffoli e Edson Fachin, que defendiam a constitucionalidade da incidência da contribuição sobre pagamentos feitos a trabalhadores avulsos mesmo antes da EC 20/1998.

Contexto dos casos

A discussão no Supremo envolveu a forma de financiamento da seguridade social e as limitações impostas pela redação original do artigo 195 da Constituição. Na versão original do dispositivo, a contribuição social do empregador incidia sobre a folha de salários, expressão tradicionalmente associada à remuneração paga a empregados com vínculo empregatício.

No início da década de 1990, leis ordinárias passaram a ampliar essa base de incidência, incluindo pagamentos feitos a administradores, trabalhadores autônomos e avulsos. O STF, contudo, firmou o entendimento de que essa ampliação representava a criação de fonte de custeio da seguridade social. Nessas hipóteses, a Constituição exige a utilização da competência residual prevista no artigo 195, o que demanda edição de lei complementar, e não lei ordinária.

Como resposta ao posicionamento do Supremo, o Congresso Nacional editou a Lei Complementar 84/1996, que instituiu contribuição social sobre remunerações pagas a pessoas físicas prestadoras de serviço sem vínculo empregatício.

Posteriormente, a EC 20 alterou o artigo 195 da Constituição e passou a prever expressamente a incidência de contribuição social sobre rendimentos pagos as pessoas físicas, mesmo sem vínculo empregatício, ampliando de forma direta a base constitucional da cobrança. A controvérsia analisada pelo STF refere-se justamente ao período anterior à emenda, quando se discutia se a cobrança poderia ocorrer com fundamento apenas em lei ordinária. 

Controvérsia e limites constitucionais da base de cálculo

Um dos processos analisados pelo Plenário teve origem em agravo interposto pela União contra decisão da 1ª turma do STF que afastou a incidência da contribuição sobre pagamentos feitos a administradores, trabalhadores autônomos e avulsos antes da EC 20/1998.

Na ocasião, o colegiado entendeu que tais remunerações não se enquadram no conceito constitucional de folha de salários justamente por não decorrerem de relação de emprego. Assim, a cobrança só teria sido autorizada após a alteração promovida pela emenda constitucional.

Após o julgamento, a União apresentou embargos de divergência alegando a existência de entendimentos distintos entre as turmas do Supremo sobre o tema.

Relatora do caso, a ministra Cármen Lúcia havia inicialmente votado pela rejeição dos embargos, por considerar inexistente uma divergência jurisprudencial apta a justificar o recurso. Na sessão desta quarta, porém, ela reajustou seu voto. A magistrada deu provimento ao agravo da União para admitir os embargos de divergência, mas, ao analisá-los no mérito, votou por negar provimento ao recurso extraordinário, mantendo o entendimento de que a cobrança da contribuição não era válida antes da EC 20/98.

Essa posição foi acompanhada pelos ministros Alexandre de Moraes, Luiz Fux, Cristiano Zanin, André Mendonça e Nunes Marques.

O segundo processo tratou de embargos de divergência em recurso relatado pelo ministro Gilmar Mendes, em litígio envolvendo uma empresa de táxi aéreo. No caso, a União sustentou que a decisão da 1ª Turma que afastou a cobrança divergiu de precedente da 2ª Turma que reconheceu a constitucionalidade da incidência da contribuição sobre a remuneração de trabalhadores avulsos.

Ao votar no Plenário virtual, Gilmar Mendes afirmou que o tribunal, ao julgar o RE 343.446, já havia reconhecido a validade da contribuição ao SAT prevista na legislação previdenciária.

Segundo o ministro, a contribuição incide sobre a folha de salários entendida como o conjunto das remunerações pagas aos segurados empregados e trabalhadores avulsos, de modo que não há impedimento constitucional para a cobrança.

Para o relator, a interpretação segundo a qual a incidência da contribuição somente teria sido autorizada após a EC 20/1998 não reflete a orientação firmada pelo próprio Supremo. Assim, Gilmar votou por acolher os embargos de divergência da União e dar provimento ao recurso extraordinário, reconhecendo a constitucionalidade da incidência da contribuição ao SAT sobre valores pagos a trabalhadores avulsos antes de 1998.

Gilmar foi acompanhado pelos ministros Flávio Dino, Dias Toffoli e Edson Fachin.

Dino: contribuição não seria nova fonte de custeio

Ao acompanhar o relator, Dino afirmou que o tema já havia sido enfrentado pelo Plenário do STF em precedente relatado pelo ministro Carlos Velloso (hoje aposentado), no qual a corte concluiu que a contribuição destinada ao SAT não configura nova fonte de custeio da seguridade social.

Segundo Dino, naquele julgamento ficou assentado que, por não se tratar de contribuição nova, não haveria exigência de lei complementar, sendo afastada a aplicação da competência residual prevista no artigo 195 da Constituição. Para o ministro, a contribuição possui fundamento constitucional próprio ligado à proteção do trabalhador contra acidentes de trabalho, prevista no artigo 7º da Carta Magna.

O magistrado também ressaltou que a própria Constituição equipara trabalhadores com vínculo empregatício e trabalhadores avulsos, o que afasta a tese de que a contribuição poderia incidir apenas sobre salários em sentido estrito.

Por fim, ele afirmou que sua posição prestigia a coerência da jurisprudência do Plenário e a estabilidade dos precedentes, princípio consagrado no artigo 926 do Código de Processo Civil.

Posição vencedora

No entanto, prevaleceu o voto-vista do ministro Alexandre de Moraes. Segundo ele, a jurisprudência do STF consolidou a compreensão de que, antes da EC 20/1998, a contribuição social sobre pagamentos feitos a trabalhadores sem vínculo empregatício não poderia ser instituída por lei ordinária.

De acordo com o ministro, a ampliação da incidência para autônomos, avulsos e administradores exigiria o uso da competência residual prevista no artigo 195 da Constituição, o que pressupõe a edição de lei complementar.

Alexandre destacou que o próprio Supremo já declarou a inconstitucionalidade dessa ampliação legislativa e que o Congresso posteriormente editou a LC 84/1996 justamente para atender a essa exigência constitucional.

O ministro também ressaltou que a alteração constitucional promovida pela EC 20/1998, ao prever expressamente a incidência da contribuição sobre rendimentos pagos a pessoas físicas mesmo sem vínculo empregatício, não convalida eventual vício de constitucionalidade de leis anteriores.

Com esse entendimento, ele votou por manter o reconhecimento da inconstitucionalidade da cobrança no período anterior à emenda constitucional.

ARE 1.503.306
RE 1.073.380

Fonte: Consultor Jurídico / Foto: Gustavo Moreno/STF